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打破“两类公司”运营桎梏

发布时间:2020-07-15 16:13   浏览数:

编者按:

本期选编了两篇文章,其中国资智库于广文先生的《打破“两类公司”运营桎梏》,阐述了随着改革的不断深入,如何解决投资运营公司治理机制问题、投资运营公司与国资委及下属成员公司之间的关系问题、投资运营公司的运营模式问题。中国城通朱跃副总裁的《发挥好国有资本投资运营公司的功能作用》,则对“两类公司”在发挥功能作用的领域和方式进行了论述。希望能对公司领导有所帮助。


打破“两类公司”运营桎梏

原创: 于广文  国资智库

 

党的十八届三中全会提出以“管资本”为主加强国资监管,改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资运营公司,随着国有资本投资运营公司改革试点的深入推进,传统的“国资委—国有企业”两层管理结构被打破,逐步形成“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构。具体而言,三层架构包括以国有资产监督管理委员会为代表的顶层,以国有资本投资运营公司为主的中间层和以国有企业及投资运营公司所属成员企业构成的底层

国有资本运营公司的设立,成为国有资本与市场经济衔接的平台,有利于实现国有资产市场化运行与市场经济相融合的制度设计目标。

然而,随着改革的不断深入,投资运营公司治理机制问题、投资运营公司与国资委及下属成员公司之间的关系问题、投资运营公司的运营模式等焦点问题引起理论界与政府决策部门的高度关注,也成为当前众多国有资本投资运营公司的实践难题。

国资委如何加快实现向管资本为主转变?

在完善的市场环境下,委托人与代理人之间规范的关系不仅是一种市场关系,而且是一种平等的关系,同时还应是一种契约的关系。然而,国资委与国有资本投资运营公司,目前仍是行政性委托—代理关系,国资委与国有资本投资运营公司更多是上下级关系,而非市场化委托—代理关系,在这一委托代理框架下,国有资本投资运营公司在业务开展过程中势必要接受政府指导,因此,国资委如何准确定位自身权责边界进而有效实现对投资运营公司管理的同时,处理好政府与市场的关系,成为推进试点面临的一个难题。对政府部门来说,不仅需要顶层改革推动,而且往往都需要一个渐进的、较长时间的调试过程。

投资运营公司如何提升专业化运营能力?

国有资本投资运营公司处于两层委托—代理关系中的中间层,既是代理人,也是委托人,是连接政府和市场的桥梁。如何处理政府与市场的关系,承担政策性项目和市场化项目,并进行社会效益和经济效益的综合平衡是投资运营公司普遍面临的难题。在当前的国资管理体制下,给予投资运营公司一定的参与政策性项目的自主抉择权,以保证国有资本投资运营公司的独立市场主体地位的同时,进一步健全完善法人治理结构并以此为基础建立完善现代企业制度,是解决上述难题的关键。但在实践中,国有资本投资运营公司对政策性项目的自主抉择机制和公司治理架构,尤其是科学合理的党委会、董事会制度有待进一步探索完善。

以投资运营公司为实践平台,将其打造成为积极股东代替国资委等相关政府机构履行出资人职能,并以股东身份、市场化运作机制和规范化法人治理结构参与到国有资本的投资运营中,最大限度规避直接行政干预,形成与下属企业之间的纯粹投资与被投资关系,行使“用手投票”和“用脚投票”股东权利,是改组组建国有资本投资运营公司的重要目的。然而,在实践过程中,国有资本投资运营公司向上如无法获得充分授权;自身不能有效的提升市场化运作水平;向下不敢或不具备授放权的条件,以真正履行积极股东的职能,将直接影响三层架构下管资本为主授权经营机制作用的发挥。

委托代理框架下如何实现分层有效管控?

从企业制度和市场主体角度,“管资本”应以《公司法》为遵循,通过优化集团上下公司治理结构,建立完善现代企业制度,以国有资本投资运营公司为中枢,实现对所属企业的有效管控,构建科学、高效的国有资本运营管理体系。然而,在具体实践过程中,企业的行政级别依然存在,特别是对投资运营公司控股的国有企业,政府如未将此类企业的实质控制权授权给投资运营公司管理或未实现充分授权,将直接影响投资运营公司依法参与其公司治理,在这种情况下,通过中间层管资本就变得“有名无实”。

国有资本投资运营公司作为股东,投资企业形成国有独资公司或股份有限公司,并由持股国有企业的经营者具体对企业进行经营和管理,由此形成国有资本投资运营公司与持股企业之间的委托—代理关系。国有资本投资运营公司以基金投资和财务性投资为主,不直接参与其经营,对所属企业进行监督与评估存在信息不对称,容易引发道德风险、激励不相容等问题。同时,在具体运营管理过程中,随着管理企业的增多,投资运营公司势必面临着适度向下授放权,以此建立有效的管控模式,信息不对称条件下开展管理放权,实现科学管控,成为投资运营公司的治理难题。

完善竞争性国有资产统一监管的三层架构体系

实际操作层面上,可行的思路是否可以归结为,将经营性的国有资产划归国资委统一监管而出资人权利由国有资本投资运营公司直接行使,实现两者的彻底分开,以此构建权责利清晰的国有资产管理三层架构体系。

具体而言,第一层各级国资委。作为终极出资人代表,专司国资监管,不行使政府管理职能,重点管国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。其职能主要是制定国有资本整体战略布局规划,编制国有资本经营预算,并任命国有资本运营公司董事和组建董事会。

第二层是国有资本投资运营公司。它作为国有资产的资本运营机构,是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体,定位于国有资产的直接出资人代表,原则上保持国有独资形态,专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作,不从事具体的生产经营。

第三层是享有企业法人财产权的国家出资实体企业(包括国有参股、控股企业)。定位于国有资产的具体运营,通过国有资产的经营与管理,实现国有资产的保值增值。清晰的分工,明确的职责定位,并以此为基础,建立完善三大主体之间规范的授放权清单,以此推进构建清晰顺畅管资本为主的国有资本授权经营体制。

国资监管机构要以管资本为主加快职能转变

国资委的具体职能定位体现在以下几个方面。

一是国有资本战略布局与规划制定者。在国资改革领域,理清政府和市场的关系突出表现在国资委从国企具体经营事务中脱离出来,转变为国有资本宏观战略布局和规划的主导者,并不直接干预企业的经营决策,不穿越被监管的投资运营公司干预其旗下公司的具体管理运营。

二是国有资本经营预算编制者。做好国有资本布局规划,并提供所需资金的配套支持。当前国有资本经营预算的编制主体仍归财政部门,而财政部编制国有资本经营预算最终还是要依赖国资委,因此,国有资本经营预算的编制权应由国资委行使。

三是国有资本投资运营公司管理者。在管资本为主的国资管理体制下,国资委应仅以其出资额为限,以股东身份对国有资本运营公司行使相应的决策和监督管理权。主要通过筛选、任命投资运营公司的执行董事、外部董事,优化公司董事会成员结构,组建富有效率的公司董事会,并授予其市场化的经营决策自主权,以此来有效的组织、指导和监督国有资本投资运营公司开展具体业务。

四是国有资本安全维护者。国资委要健全规范国有资本运作、防止国有资产流失的监管制度,加强对制度执行情况的监督检查。要进一步加强和改进监事会监督,完善监督工作体制机制,明确外派监事由政府派出、作为出资人监督专门力量的职责定位。国资委每年向政府报告国有资本经营状况,编制国有资本经营预算,经由政府批准,接受政府的审议和监督。

国有资本投资运营公司要提升自身能力建设

国有资本投资运营公司作为市场化的资本运营主体,是政府与市场之间的界面,要权衡处理好政府与市场之间的关系,既要防止政府干预过多导致企业失去活力,又要防止出资人监管职责不到位而产生的内部人控制风险。

对于国有资本投资运营公司:

一要坚持政策性业务和营利性业务的适度分离。从理论上讲,政府也应以此为基础,分别组建政策性的和竞争性的两类投资运营公司,这样更能明确两类公司功能界限,厘清政府与市场的边界,推进政资政企分开。政策性的投资运营公司以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,承担政策性(非经营性)的投资项目为主;营利性的国有资本投资运营公司一般不进行政策性(非经营性)投资,追求盈利(资本增值)最大是它的首要目标,对于综合性的投资运营公司(既承担政策性业务又承担竞争性业务)的投资运营公司,应进行两类业务部门分设,厘清界限,国资监管部门要以此为依据,对公司业务进行分类考核。

二要加快建立完善现代企业制度。完善现代企业制度是国有资本投资运营公司的立身之基,国有资本投资运营公司应以董事会建设为核心,完善现代企业制度,规范绩效考核办法并完善人事聘用制度、建立市场化的选人用人机制,进一步完善激励约束机制,通过规范化治理,以提升决策效率。要进一步明确党委会的权责边界,保证党组织把方向、管大局、保落实。

三要加强完善集团管控。国有资本投资运营公司要明确作为积极股东的定位,向上争取政府与国企监管机构的授权,扩大自身的业务维度和深度;向下以权力“放得下”、“接得住”为目标,优化完善集团管控权责清单,横向清晰分工,纵向充分授权,做到依法合规、集放结合、管控适度,逐步形成层次清晰、权责明确、流程顺畅、高效协调的集团管控体系。

 

发挥好国有资本投资运营公司的功能作用

中国诚通副总裁朱跃

 

党的十八届三中全会基于深化经济体制改革,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体战略部署,首次提出通过改组组建国有资本投资、运营公司,构建国有资本投资、运营主体,改革国有资本授权经营体制,完善国有资产管理体制,实现国有资本所有权与企业经营权分离,实行国有资本市场化运作。党的十九届四中全会指出坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展,形成以管资本为主的国有资产监管体制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。新时代,国有资本投资、运营公司必须坚持使命引领,从国有资本、国有产权、国有企业经营要素三个层面,在更大范围、更深领域发挥更加积极的功能作用。

一、国有资本投资、运营公司的职责使命

服务“以管资本为主”的国有资产监管体制改革,服务国有经济布局结构调整,服务国资治理体系和治理能力的现代化,是国有资本投资、运营公司的根本职责使命。

经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这其中,政府重点加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供。市场决定资源配置就要推进经济要素的自由流动和配置优化。

国有经济是我国推进国家现代化、保障人民共同利益的重要支柱,国有经济体制改革对国家推动全局性经济体制改革具有重大意义。在国有经济领域,要使市场在资源配置中起决定性作用,核心是要促进国有资本、国有产权、国有企业经营要素等三个层面的自由流动,这其中国有资本的自由流动是首位。党的十八届三中全会作出了完善国有资产管理体制,以管资本为主,改革国有资本授权经营体制的战略部署,首次提出组建若干国有资本投资、运营公司,并明确国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

党的十九届四中全会则从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发,提出探索公有制多种实现形式,推进国有经济布局优化和结构调整,发展混合所有制经济,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本,形成以管资本为主的国有资产监管体制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用的要求。

国有资本投资、运营公司本质上是市场化主体,也是国有资本的运作平台,在国务院直接授权或国有资产监管机构间接授权下自主开展运营,引导资本投向、服务国家战略;通过市场化运营机制的导入,推动国有资本、国有产权、国有企业经营要素的自由流动,服务国资监管方式以管企业为主转向以管资本为主,使市场在国有经济领域资源配置中起决定性作用和更好发挥政府积极作用,提升国资治理体系和治理能力的现代化水平。这是国有资本投资、运营公司的根本职责使命。

二、国有资本投资、运营公司功能作用发挥的领域

国有资本层面,核心是构建起政府与国有资本之间的市场化运作主体,服务国资监管大格局的构建。通过授权经营,在政府和国有资本之间建立市场化的运作平台,通过管资本的形式,进一步服务政企分开、政资分开,更好地引入市场机制。同时,通过积极参与行政事业单位经营性资产剥离、政府社会化购买服务,高等学校所属企业剥离,军队停偿资产整合等国家重大专项改革,服务国有经营性资产集中统一监管,为国资监管大格局的构建发挥积极的平台作用。

国有产权层面,核心是参与国有产权的重组整合,实现国有产权结构的优化和布局结构调整。国有资本投资公司以主业为边界,重点推进主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业的重组整合,提高优势产业集中度,保持国有控股;国有资本运营公司,重点推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业的重组整合,帮助国有企业精干主业、剥离辅业资产,并按照宜混则混的原则,可绝对控股、相对控股或参股;同时,积极推进公益类国有企业投资主体的多元化。实现国有企业产权层面的自由流动和结构优化,并通过有序进退,实现布局结构调整。

国有企业经营要素层面,核心是促进国有企业人、财、物等经营要素的有效配置。按照清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批的原则,通过推进国有低效无效资产的重组整合,减轻企业经营发展包袱,促进企业资产的有效配置;通过参与国有企业市场化债转股,降低企业财务成本,促进企业财务的有效配置;通过完善公司治理结构和市场化经营机制,探索建立市场化薪酬体系、选人用人机制及职业经理人制度,促进人才的有效配置。全面提高经营要素的配置效益。

一、国有资本投资、运营公司功能作用发挥的方式

主动参与国资国企改革的研究。积极参与国资国企改革的政策研究,发挥市场化运营实际操作方面的优势,为贯彻落实国资国企改革、建立规范有效的实施路径提供专业意见和平台支持。

按照供给侧结构性改革的方向来运作。通过重组整合、盘活运作、改制、创新交易产品等方式,提升资产流动性,优化存量资源配置;通过有序进退、发展混合所有制、基金运作,扩大优质增量供给,使全社会资本向关系国家安全、国民经济命脉的重点行业和关键领域集中。

大范围内进行优化配置。按照经济理性的要求,跨中央企业、跨国资管理体系,跨产业、跨区域、跨国家大范围优化配置资源,充分发挥国有资产的经济效用、社会效用和政治效用。

构建起循环运作模式。在接收端,形成大规模、多类型国有资本的接收整合能力,确保平稳有序接收,防止国有资产流失;在运作端,形成盘活资产、重组整合、优化配置、价值管理、业务嫁接的能力,提升国有资本质量;在产出端,实现国有资本的布局结构调整、保值增值及战略性新兴产业的孵化培育。三方面循环运作,不断扩大运营的范围,使平台作用得到充分发挥。

充分借助全社会优质资源开放式运作。灵活采取业务合作、租赁、委托运营、作价入股、合资运营等多种方式,多层面嫁接相关领域的专业运营资源,以市场化为原则、开放运作,提升国有资产的运营效益。


所属类别:探索与实践
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